良好的醫療管治架構是建立理想和均衡的醫療系統的基石，有助達致預期的健康成效。世界衞生組織指出，建立醫療系統必要的領導及管治能力，對確立策略政策框架、有效的綜合監察、建立合作關係、規管、設計系統以及問責制度，至關重要[18]。 

醫務衞生局是監督整體醫療系統的政府政策局，負責管理本港的醫療系統、監察公共衞生及確保所有市民獲得醫療服務。醫務衞生局透過年度財政預算及資源分配工作，擔當專責統籌整體公共衞生服務的角色。政府一直透過不同渠道監察醫管局及衞生署的運作及資源使用情況。 

衞生署在前醫務衞生署改組後於1989年成立，是政府的衞生事務顧問，負責公共衞生職能，包括促進健康、預防疾病，以及規管藥物和醫療設施。面對疾病趨勢的改變、新出現和重新活躍的傳染病、人口老化、資訊科技和醫學科技日新月異等挑戰，衞生署一直持續檢討架構，與時並進並迎接挑戰，以切合市民不斷改變的健康需要。 

隨着社區公共衞生意識的提升，對衞生署服務的需求亦日見殷切。這些服務包括疫苗接種計劃、健康推廣、非傳染病防控策略及行動計劃、推行與公共衞生相關的資助計劃（如長者醫療券計劃及大腸癌篩查計劃）（有關衞生署的服務，另見第2章）。

基層醫療方面，專責的基層醫療統籌處於2010年成立，以支援和協調本港基層醫療發展，特別是協調公私營醫療服務提供者及其他持份者，配合全民衞生政策及策略的推行，加強基層醫療。基層醫療統籌處的職責包括制定和更新基層醫療服務參考概覽、管理和推廣使用《基層醫療指南》，以及推廣家庭醫生的概念及/或家庭醫學。為集中人才和讓資源發揮更大成效並讓前食物及衞生局可更有效推動本港基層醫療系統的持續發展，自2019年10月起，基層醫療統籌處與前食物及衞生局的基層醫療健康辦事處合併（有關基層醫療健康辦事處職能，見下文第93段）。

衞生署現時是超過20條衞生相關法例的唯一/主導執行機構，負責規管有關醫療產品、醫療機構及有害物質等事宜，以保障公共衞生與市民安全。隨着政府推出新法規加強保障公共衞生及近年醫療科技不斷進步（例如引入各種先進療法、發展基因組醫學），加上醫療服務漸趨複雜及市民期望日高，衞生署一直確保各規管單位及制度能協力推行相關衞生政策，提升相關能力，並回應醫療科技與國際標準急速發展的情況。衞生署亦負責與國際及海外衞生規管當局建立和維持聯繫。 

就醫生或牙醫執業的私營醫療機構處所而言，衞生署正根據私營醫療機構的類型及其風險程度，分階段落實《私營醫療機構條例》（香港法例第633章）。醫院牌照及日間手術牌照的申請已分別於2019年7月及2020年1月開始。診所的牌照申請及要求發出豁免書的程序將適時公布。私營醫療機構的持牌人必須遵守相關業務守則，包括與該類設施營運相關的管治、人手編制、設備及設施的規管標準。衞生署會透過巡查及監察醫療事件，監管相關醫療機構遵守條例的情況，並會由獨立的法定機構處理服務使用者對相關醫療機構提出的投訴等。

醫管局是1990年根據《醫院管理局條例》（第113章）成立的獨立法定機構。相關法例明文規定醫管局需要有效率地運用醫院資源，以期在可獲得的資源範圍內盡可能提供最高水平的醫院服務。 

醫管局透過轄下醫院、專科門診診所、普通科門診診所及社區外展隊，為市民提供多項醫療和復康服務。醫管局向政府負責，包括向醫務衞生局報告其表現和質素目標及服務指標，而醫務衞生局資助醫管局及其服務。醫管局亦負責管理轄下多項基層醫療服務，例如普通科門診診所及第2章概述的其他計劃。 

正如第2章所述，政府致力加強以地區為本的基層醫療健康服務，在全港十八區逐步設立康健中心，以有效扭轉目前以治療為主的醫療服務和減輕對公營醫院的壓力。在此背景下，前食物及衞生局於2019年3月1日成立基層醫療健康辦事處，在決策局層面監督及督導基層醫療健康服務的發展。基層醫療健康辦事處的初步工作重點是發展基層醫療的全新模式，提供切合地區需要及特點的服務，並提高公眾對健康生活、預防疾病及自我管理健康的意識。基層醫療健康辦事處成立後負責推動基層醫療服務的全面檢討及未來發展。

2010年，政府公布了《香港的基層醫療發展策略文件》（《策略文件》），提出改善基層醫療服務的主要策略和行動計劃（另見附錄C）。正如《策略文件》指出，設立《基層醫療指南》是香港發展更佳基層醫療服務的主要措施之一。《基層醫療指南》是一個以網絡模式建立的電子資料庫，包含社區內基層醫療服務提供者的執業資料及專業資格，旨在： 

1. 為公眾及基層醫療服務提供者提供一個便於查閱、包含社區內不同專業的基層醫療專業人士執業資料的電子資料庫；及
2. 促進不同基層醫療服務提供者之間的協調，以發揮跨專業團隊功能，提供更全面的基層醫療服務。

現時《基層醫療指南》下設三個分支指南（西醫、牙醫及執業中醫）。《基層醫療指南》接受此三類註冊執業醫療服務提供者的註冊。不論其專業及執業重點，註冊醫療服務提供者須承諾提供可直接獲得、全面、連貫和協調並且以家庭為中心的基層醫療服務。截至2022年8月，共有2 630名西醫、228名牙醫及1 729名中醫師登記加入《基層醫療指南》。

要持續載列於《基層醫療指南》中，參加者必須遵守延續醫學進修及發展的特定條件，以鼓勵其專業發展並保證其基層醫療服務的質素。除了持續承諾提供基層醫療服務外，參加者亦須在每個延續醫學教育（CME，適用於醫生）或持續專業發展（CPD，適用於牙醫）週期下，更新相關證書。中醫師亦須參加相關持續進修以更新其執業證書。表3.2總結了繼續載列於基層醫療指南中的條件。

為鼓勵登記加入指南及提升服務質素，醫生必須先登記加入《基層醫療指南》方可參與政府資助的個別醫療健康計劃，例如疫苗資助計劃及加入康健中心網絡。

制定基層醫療參考概覽是《策略文件》當中公布的另一項措施，目的是為本港各界別的不同醫護專業人員作出指引和協調，從而在社區提供連貫、全面和以實證為本的醫療服務；提升病人和照顧者的能力；以及使市民更清楚知道預防和妥善治理主要慢性疾病的重要性。 

截至2022年7月底，政府已出版四份參考概覽，每份皆包括核心文件及一系列闡述有關預防護理及疾病管理等重要議題的單元。其中，高血壓及糖尿病參考概覽是地區康健中心第二層及第三層預防服務護理流程的重要組成部分，而長者護理參考概覽則為衞生署的長者健康服務及康健中心的防跌計劃提供通用參考。此外，兒童護理參考概覽內的單元已獲母嬰健康院的家長教育課程採用。 

人口老化加上2019冠狀病毒病疫情為公營醫療系統帶來巨大挑戰。為保障市民健康及加強相關服務，前食物及衞生局已於2022年7月1日改組為醫務衞生局，專責醫療衞生政策。醫務衞生局會推進多項重點措施，其中包括落實基層醫療健康發展藍圖。   

然而，由上可見，現時的醫療管治架構未有著重基層醫療服務。我們必須在政策層面制定全面方案，解決基層醫療與第二層/第三層醫療之間在政策制定、融資、人力、管理、成效監察方面的系統性失衡。另外，我們必須在執行層面以協調及整合等方式加強各項基層醫療服務之間的跨界別及跨組織協調，致力推動醫療系統變革。 

同時，正如前文一再重申，我們必須發揮私營醫療界別的潛力，並有必要維持整個基層醫療服務界的標準及品質控制。政府亦可借助多種工具，確保公私營界別提供的基層醫療服務合乎及保證相關質素標準，從而確保整個基層醫療系統朝着政府的整體基層醫療政策目標邁進，達致預期的健康成效。 

為順利推行本藍圖提出的各項建議，我們需要在管理架構中推行系統性變革，實現以願景及使命為主導的決策過程，包括服務評估、資源分配和統籌、掌握市場狀況及確保問責。我們的目標是展現政策決心，推動各公私營基層醫療服務供應者在社區層面的跨界別及跨組織協調；以及提升不同界別基層醫療服務質素的標準化和保證，以確保整個基層醫療系統達致預期的健康成效。 

因應上述目標，我們提出以下建議： 

我們認為亟需建立以基層醫療作為醫療系統優先的全面管治架構，從而實現以願景和使命為主導的決策過程。同時一個全面的管治單位應負責管理及統籌不同機構的工作及職能，以確保整個醫療系統在提供服務時達致其指標、目標及職責。 

為此，政府建議逐步將現時醫務衞生局轄下的基層醫療健康辦事處改組成一個全面的基層醫療健康管理單位─基層醫療署，以確保有效及高效地運用資源，並透過有效的跨機構及跨界別合作，促進所有獲政府資助的醫療健康服務無縫銜接，加強監察各基層醫療健康服務表現，以展現政府在發展可持續的基層醫療健康系統的承諾和支持。

我們建議應正確定位基層醫療署，以監督— 

1. 基層醫療健康服務的提供，包括透過由新設立的策略採購統籌處的協助，以策略採購方式規劃服務和分配資源； 
2. 制定公營和私營服務提供者的標準和協定護理流程、保證和監察私營基層醫療健康服務的質素；以及 
3. 基層醫療專業人員的培訓。

如第2章所述，隨着服務逐步整合，基層醫療署亦需負責檢討不同主要服務提供者在基層醫療中的角色，並加強跨界別和跨組織的協調。在制定標準方面，向第二層醫療服務求醫的病人應先在基層醫療層面接受協定護理流程的評估，以減少公營第二層醫療服務的重複使用或濫用情況（見建議3.2和3.3）。

在初步階段，基層醫療署將透過由衞生署和醫管局調派人手和架構，並以行政方式成立一個負責制定服務標準和保證質素的機關，並在策略採購統籌處的協助下，向私營界別採購基層醫療健康服務。我們預期需要制定新的法例，賦予基層醫療署法定權力，在合約條款外落實私營基層醫療健康服務提供者的標準（即建議3.2和3.3所述）。基層醫療署將成為促進跨界別合作的推動力量。 

隨着基層醫療署的成立及服務整合（如第2章所述），政府建議同時調整衞生署和醫管局的焦點和角色。

當基層醫療署成立後，衞生署將維持其公共衞生職能，並繼續擔任政府的公共衞生顧問，規劃全港整體公共衞生策略，執行規管和執法職能（包括規管藥品、醫療機構監管、煙草和酒精管控）。同時，衞生署亦會加強在制定和落實公共衞生策略的核心職能，以及監察和促進衞生科技發展和藥物研發，從而提升應對未來社會和公共衞生發展的能力。 

在新的角色劃分下，一些直屬衞生署的基層醫療服務將根據各自的服務模式、規模以及與社區其他提供者的服務重疊程度，逐步整合至基層醫療署。隨着地區康健中心的服務模式和規模不斷發展和鞏固，亦鑒於與衞生署的服務存在相當程度的重疊，我們建議某些基層醫療健康服務逐步與衞生署的服務整合，如長者健康服務、婦女健康服務、健康推廣，以及其他基層醫療健康服務計劃，如癌症篩查（同見第2章）。而其他公私營協作計劃，如現時衞生署轄下不同獲資助的疫苗計劃及篩查計劃亦應考慮按照策略採購統籌處的研究，納入基層醫療署並以協作模式與私營醫療界別推行有關計劃。新成立的策略採購統籌處將就這些服務範疇，在現行的服務提供模式以外，建議其他模式，讓提供醫療健康服務時更具成本效益，並較現時模式更大程度地促進市民健康（同見第4章）。

基層醫療署成立後的衞生署改組，亦有助加強衞生署緊貼最新發展和及時應變的能力，捍衞香港的公共衞生。改組之後的衞生署將專責處理公共衞生規管事宜，可更有系統地規管醫療服務及產品的安全，從而提升本港的醫療行業水平，保障市民的健康。這亦有助進一步協調相關工作，提升規管效率，以配合公眾期望及服務運作需要。

另一方面，醫管局現時也在社區提供一系列基層醫療健康服務。隨着基層醫療署的成立，預期醫管局將根據《醫院管理局條例》，更專注向巿民提供公立醫院及相關的醫療和康復服務，而其基層醫療健康服務（如普通科門診）應按照基層醫療署的政策方向，專注為市民提供基本安全網，尤其是缺乏經濟能力的市民，如建議 2.3所述。各基層醫療服務的預算亦應與醫管局的整體預算分別計算，並由基層醫療署作整體規劃。 

基層醫療署成立之後，將承擔資源分配角色。為此我們有必要探討如何透過策略性採購，在現有模式以外提供最有效的基層醫療服務。策略性採購旨在透過一個主動的、實證為本的過程，讓醫療健康系統的得益最大化，該過程界定了誰是服務提供者、採購甚麼服務、應該如何支付這些服務、理想的付費水平，以及支付和獎勵機制。

為使巿民更易獲取優質的醫療服務及改善公私營醫療服務失衡的問題，政府建議借助醫管局及衞生署現有人手及資源，成立策略採購統籌處，在醫務衞生局政策指導下，統一審視所有以策略採購方式提供的項目的發展和落實。在基層醫療署和醫管局的監督下，資源將更有效地引導到優質、協調及連貫的基層醫療服務，著重以家庭為中心、以人為本和專注於預防的服務，減少公營和私營服務在基層醫療健康中的服務重疊、欠缺效率和錯配，最終為個人和家庭帶來優化的協調和綜合護理，最大程度地提高他們的健康得益和成效。就基層醫療而言，基層醫療署將負責確定採購內容，而策略採購統籌處則負責有策略地評估採購模式、採購對象、獎勵機制及最佳支付水平，以確保整體成本效益。有關策略採購及策略採購統籌處的詳情將於第4章討論。

醫務衞生局轄下不同機構之間的管治架構及職能關係如圖3.1所示。

正如第1章所述，透過更好的統籌、資源分配及政策指引，私營基層醫療界別的潛力可以更有效地發揮其功能。私營醫療資源若運用得當，應能減輕公營醫療機構的壓力，從而支撐可持續發展的醫療體系。 

2019冠狀病毒病疫情期間，政府借助私營醫療資源推出多項抗疫措施，包括對疑似病例作定點監測，在全港推行疫苗接種計劃，營運社區隔離設施及向社區患者提供2019冠狀病毒病藥物等，私營界別以營運服務中心或在其私營診所提供服務等方式積極響應。在私營界別支援下，政府得以在全港範圍迅速推行有關措施，及時應對史無前例的醫療危機。由此可見，政府在醫療衞生不同範疇均可借助私營資源提升效率，相關措施具重要意義。 

許多發達國家的經驗反映臨床管理模式和協定護理流程的訂立和共用，有助不同醫療服務供應者之間的護理協調，加強醫療服務的連貫性，促進實證為本，並改善病人護理。為持續促進基層醫療在社區層面的發展，並在基層醫療系統中為不同基層醫療健康服務制定政策和標準，我們建議改善現時的《基層醫療指南》和參考概覽，使它們成為統一護理及質素保證工具。

我們建議將《基層醫療指南》重新定位為《基層醫療名冊》。《基層醫療名冊》可作為所有基層醫療專業人員的中央名冊，在統一制度下更好地監察、協調和保證質素。要將《基層醫療指南》轉型為《基層醫療名冊》，需要處理以下事宜： 

a. 加強准入登記及持續載列的條件

《基層醫療指南》現時是自願登記，除了需要持有註冊執照及延續醫學教育證書外，並無其他加入條件。此外，除了自我聲明外，並無明確界定醫療人員在基層醫療方面的相關執業重點。

為了讓《基層醫療名冊》成為中央名冊，更好地監察、協調及保證質素，政府將檢討《基層醫療名冊》的准入及持續載列的條件。我們建議將指定基層醫療培訓作為其中一項主要的准入或持續載列條件。 

b. 為藥劑師及專職醫療人員制定的分支名冊

為推動協調跨專業團隊提供全面的基層醫療服務，政府將繼續為藥劑師及和其他專職醫療人員制定分支名冊。有關分支名冊將着重加強跨專業合作以及藥劑師和專職醫療人員的服務品質保證，以支援政府各項基層醫療服務計劃。有關分支名冊將在基層醫療服務提供者之間共享，並提供給患者在服務轉介時進行選擇。 

鑑於物理治療師、職業治療師和藥劑師廣泛參與各類疾病的基層醫療服務，特別是慢性疾病及長期護理，我們建議首先為物理治療師、職業治療師和藥劑師制定分支名冊。至於其他醫療健康專業人士（例如視光師、護士、言語治療師、營養師以及其他尚未有法定註冊制度的專業人士）的分支名冊，則建議稍後制定。 

c. 採用協定護理流程及電子健康紀錄互通系統（「醫健通」）

登記加入《基層醫療名冊》的所有人士都必須遵守基層醫療署規定的品質保證要求，包括必須遵守基層醫療署處理特定慢性疾病而頒布的參考概覽（見第128至132段）。我們亦將探討其他質素保證措施，例如臨床實踐的檢討和評估，以及基層醫療健康服務的表現評估指標。 

此外，為促進醫療服務的連貫性及整合醫療提供過程，《基層醫療名冊》內的服務提供者須強制使用醫健通記錄病人的電子健康記錄。(「醫健通」詳見第6章）

我們建議將基層醫療參考概覽確立為基層醫療服務的協定護理流程，尤其是在政府資助的服務上，以提升醫護質素並促進跨專業護理。

除了已推出的四個參考概覽，涵蓋基層醫療層面就高血壓、糖尿病和兒童及長者的預防護理（見表3.3），我們將進一步發展和擴展適用於不同的疾病組別的參考概覽，並強調病人自強及加強跨專業護理。 

為支持參考概覽的未來發展，着重加強病人自強及跨專業護理，基層醫療健康辦事處已成立一個參考概覽專家小組，由來自不同背景及專業的專家組成，就各類服務下制定、更新、頒布及採用參考概覽，向政府提供建議。基層醫療健康辦事處會根據專家小組的意見及國際發展情況，考慮制定新的參考概覽的優次，並及時更新現有參考概覽。我們根據各類疾病普遍情況及關於基層醫療介入成效的國際實證，列出新參考概覽可能的議題，如表3.4所示。我們將進一步探討中醫藥在參考概覽中的參與，以善用中醫藥在健康管理中的潛在優勢，並促進基層醫療健康服務的跨專業合作（包括純中醫藥及中西醫協作的模式）。

基層醫療署負責監督上述《基層醫療名冊》和參考概覽的優化。為有效運用上述政策，政府建議強制要求所有基層醫療服務醫護專業人員（包括參與各類政府資助計劃，例如長者醫療券計劃和各種基層醫療公私營協作計劃，包括疫苗接種計劃、普及篩查計劃如大腸癌篩查，以及建議2.2中提到的「慢性疾病共同治理計劃」），必須登記加入《基層醫療名冊》，並承諾遵照參考概覽，以保證基層醫療服務的質素，從而為基層醫療服務提供者確立「黃金標準」，鼓勵基層醫療專業人員參與跨專業的基層醫療服務及掌握最佳實務指引。 

透過參與《基層醫療名冊》和遵守參考概覽所訂立的具法律效力的標準，基層醫療專業人員的醫療服務質素和表現將得到持續改善，而基層醫療服務的水平亦得以提高。在「醫健通」的廣泛使用及地區康健中心跨專業團隊的支持下，不同服務和計劃下不同醫療健康服務提供者之間的聯繫、溝通與協調亦得以促進。圖3.2所示為透過各種政策工具進行私營基層醫療從業員管理的概念圖。

為解決當前醫療系統中醫療流程不明確和多個接觸點的問題，普通科門診和私人基層醫療醫生應加強作為醫療系統第一接觸點和第二層/第三層醫療把關者的角色。我們需要明確的醫療流程和協定轉介流程，以重整服務模式，消除普通科門診和專科門診的重疊職能，並為公營第二層醫療系統把關。 

為達成上述目標，我們應建立一個實證為本、協定護理流程主導的雙向轉介機制，特別是針對目標慢性疾病，同時供公私營服務使用，以確保只有必須接受第二層醫療服務的個案進入第二層醫療系統，而病情穩定的個案應轉介回基層醫療健康系統繼續護理。  

醫管局將根據現時公營醫療系統的轉介機制，由目標慢性疾病（即高血壓及糖尿病）開始，設計「醫健通」支援的基層醫療和第二層/第三層醫療協定轉介流程。建立轉介機制後，我們建議建立基層醫療服務（包括公私營界別）與專科及醫院之間的雙向轉介機制，着重出院後的有效個案管理及基層醫療服務提供者的把關者角色，使基層醫療醫生能及時及適當地轉介病情嚴重的病人至專科及醫院接受第二層醫療服務，而病情穩定的病人可以繼續由基層醫療醫生作持續跟進、監察及疾病管理。其中，參與建議2.2所述的「慢性疾病共同治理計劃」的私人基層醫療服務提供者應採用這指引，向公營專科門診作出轉介和接收公營專科門診的轉介。  

透過有效的把關及分流，我們預計經改善的基層醫療系統應能在公營第二層醫療體系中發揮把關者及個案管理者的角色，使大部份情況穩定的病人持續在基層醫療層面接受護理；另外，流程亦有助病人在醫療系統的各層有效地尋求合適服務，應對專科門診的需求及輪候時間等問題（見圖3.3）。

除此之外，香港首間中醫醫院計劃於2025年起分階段投入服務。中醫醫院作為帶領香港中醫藥發展的旗艦中醫機構，將為公眾提供資助的基層醫療和第二層/第三層醫療服務。中醫醫院與醫療系統相關部門（包括但不限於中醫藥服務提供者）之間的轉介機制將作進一步探討，亦會探討促進中醫師與其他醫護專業人員互動的機制以及中醫藥在基層醫療健康服務中的應用。