為改善基層醫療健康服務，政府多年來一直投放大量資源。醫療衞生經常性開支逐步增長，直至2022/23年度，預算已高達約1,278億，佔政府經常性總開支的22.7%。儘管如此，2019/20本地醫療衞生總開支帳目顯示，近83%的公共醫療衞生開支用於第二層及第三層醫療健康服務，只有17%用於基層醫療健康服務（另見第1章）[7]。

誠如第2章所述，政府一直透過加強衞生署及醫院管理局的服務，以及資助非政府機構提供基層醫療健康服務及推出公眾教育活動，藉此發展基層醫療健康系統。近年，政府遵循以往諮詢文件的建議，推出多項公私營協作計劃，務求善用私營醫療界別的資源，滿足巿民對基層醫療健康服務的需要。為提升公眾對預防疾病及自我健康管理的意識，政府發展了地區康健中心，逐步加強以地區為本的基層醫療健康服務，從而增加對慢性疾病患者的支援，緩解專科及醫院服務的壓力。2019/20年度公共基層醫療健康開支的分佈情況（不包括2019冠狀病毒病相關開支）見圖4.1。

私營醫療界別是基層醫療服務的主要提供者。誠如第1章所述，公共醫療衞生開支及私人醫療衞生開支不斷同步增長。以實質計算，1989/90年度至2019/20年度期間，醫療衞生總開支累計增長410%。2019/20年度的醫療衞生總開支為1887.09億元（佔GDP的6.7%），每人平均開支達25,135元，其中基層醫療健康總開支為529.5億元，僅佔經常性醫療衞生開支的29.4%。2019/20年度，私人基層醫療健康開支⁶約佔基層醫療健康開支的69.8%（見圖4.2）[7]。

⁶政府尚未充分掌握私人基層醫療健康的總開支，其中一個估算私人基層醫療健康開支方法是基於假設將50%的門診治療及50%的醫療融資行政開支界定為私營界別的基層醫療健康服務。

誠如第1章所述，本港的公私營醫療失衡問題嚴重，整個醫療系統面臨重要及長期的挑戰。私營服務為病人提供的選擇較多，而且更具彈性，但價格高昂。私營醫療服務大部分為自費服務⁷，比公營醫療服務昂貴，如果涉及繁複的住院服務，費用則更為高昂，大部分市民因此難以負擔。 

⁷如第1章所述，在2019/20年度，65.2% 私人醫療衞生開支及77.1%私人基層醫療開支由病人直接支付。

另一方面，由於高質素的公營醫療服務獲政府大量資助，因此需求不斷增長，導致公營醫療系統緊張，同時延長了服務等待時間。2021年，87.2%的慢性疾病管理診症服務是由公營醫療界別提供，而且隨着人口老化，對公營醫療服務的依賴亦呈上升趨勢。

公營醫療服務的持續性岌岌可危，我們認為有迫切性透過公私營協作為公私營界別之間建立更平衡的關係。為解決目前公營及私營醫療界別的嚴重失衡問題，公私營協作的共同平台可連繫公營及私營醫療界別的專科醫生、普通科醫生及其他跨專業的醫療人員，在公私營協作下，病人可有得更多的選擇在私營醫療界別接受更好的治療方式，亦可緩解過度依賴公營醫療界別的狀況。公私營協作同時亦帶來其他附加好處，例如可促進全面及個人化的醫療服務、促進公私營醫療界別之間的良性競爭及合作、為服務效率及成效訂立標準，以及推廣專業醫療人員之間的專業知識及經驗交流等。 

政府多年來推出不同的措施，藉以善用私營醫療界別的資源，以促進基層醫療健康的發展。 第2章已討論部份公私營協作的例子，包括地區康健中心、普通科門診協作等。此外，衞生署亦實施不同的公私營協作計劃，例如長者醫療券計劃、疫苗資助計劃、大腸癌篩查計劃等。(見表4.1）

這些計劃有助填補服務缺口及減輕公營界別的壓力。對私營界別而言，除了商業考慮，公私營協作計劃亦提供與公營界別連繫、合作和專業交流的機會。對病人而言，這些計劃以同等或更低費用、可負擔的共同承擔額，提供更多選擇、更短輪候時間、更佳服務環境、個人化及便捷的服務，有些情況下，病人更享有家庭醫療概念下的持續醫療護理。這些效益及過去十多年來的穩固基礎，確認了公私營協作的進一步發展是正確方向。 

為了將現時醫療系統重心轉移至基層醫療，我們需要增加基層醫療開支，作為前期投資，以將醫療資源由第二層/第三層醫療重新分配到基層醫療，從而達致更好的健康成效，並實現可持續的醫療融資和服務提供模式。除了透過增加公共開支以注入新資源外，我們需要探討重新分配及更有效地善用現有資源。由於私營界別在第二層及第三層醫療提供的服務有限，因此政府透過公私營協作在以治療為本的第二層及第三層醫療中可節約資源的幅度亦有限。這情況亦限制了政府將資源由以治療為本的第二層及第三層醫療重新分配至重要的基層醫療。此外，人口老化下透過投放資源在基層醫療以延緩或減少市民對第二層及第三層醫療的需求，從而節省醫療開支或減少開支增長幅度，亦可能在多年後才能實現。 

在考慮善用現有資源時，其中一個方向是重新引導資源及改善現行的基層醫療公私營協作或服務資助計劃以產生協同效應，並利用相關公共資源所支持的計劃及貫徹共同承擔的原則，誘導現時用於基層醫療服務的私人開支（包括個人直接支出、僱主醫療福利或個人醫療保險等）更多用於符合基層醫療理念的服務。我們認為現行在不同時期推出的計劃，按個別項目實施，並未有策略性就服務供應及需求進行分析。另外，這些計劃分別由衞生署及醫院管理局各自規劃、實行、監管、管理及資助，因此計劃之間的協同效應受到限制。另外，公私營協作計劃（尤其是較成功的計劃）多為一次性資助計劃，難以培養持續的醫患關係，亦未能貫徹共同承擔的原則。 

為發揮更多公私營協作提供基層醫療服務的潛力，我們需制定策略，全面協調及整合公私營協作計劃的採購及行政工作，以實施策略性採購，從而輔助現行的雙軌醫療系統，邁向更完善的醫療系統。政府在這方面矢志改善現有融資計劃，透過不同形式的資助及公私營協作並貫徹共同承擔的原則，為社區提供更方便及可負擔的基層醫療服務，並將資源更有效地投放在有質素、協調並以家庭為中心和以預防為重的基層醫療服務，從而減少公營及私營界別與基層醫療服務之間的服務重疊、差距、低效率及錯配的情況，最終為個人和家庭帶來優化的協調和綜合的護理，以盡可能提升他們的健康裨益和成效。

政府致力策略地運用私營醫療界別資源，更廣泛地運用市場能力，透過政府資助並以共同承擔原則推行公私營協作的基層醫療服務，同時將公營基層醫療服務重新定位主力為弱勢社群提供服務。這將鼓勵負擔能力較高的市民使用政府資助計劃下的私營基層醫療服務，亦令公營基層醫療服務可以更集中資源照顧經濟條件較差的群組。事實上，公私營協作計劃的目標並非將公營服務外判予私營醫療界別，而是要為有經濟能力作共同承擔的市民提供選擇，並促進公私營合作，從而更有效地利用醫療系統的資源，為病人提供更優質的醫療服務及成效。 

整體而言，落實整個藍圖各項建議以把醫療體系轉型為專注於預防、以家庭為中心的基層醫療健康體系，可提高整個醫療系統的效率和可持續性，亦可減少對可避免且更昂貴的第二層和第三層醫療需求，並達致整體醫療開支中基層和第二層/第三層醫療之間的較佳平衡，例如兩者比例由現時約3:7逐步提升，以達致約3.5:6.5甚至4:6為長遠目標，從而緩解公營系統第二層及第三層醫療的壓力。 

朝着這方向發展時，我們無可避免地需向基層醫療作前期投資，但有關投資可相對延遲及減少人口老化下個人對第二層和第三層的醫療負擔，從而緩減往後第二層和第三層醫療開支的增長率。所需的投資承擔會來自政府、社會和市民對個人健康的投入，以及現有已經投放於基層醫療的資源的更好運用，以投放於對提升健康有更好效果並且更符合成本效益的服務。至於投資基層醫療所帶來第二層/第三層醫療服務使用率及與併發症相關的住院成本的下降，往往會於較後期才會呈現。 

綜合以上情況，我們提出以下建議，以進一步加強公私營合作及更有效地利用私人醫療資源，從而識別及支援慢性疾病患者，藉此緩解公營專科及醫院服務的壓力— 

我們在建議2.2中建議推出「慢性疾病共同治理計劃」，透過資助慢性疾病病人，加強私營基層醫療服務提供者在慢性疾病管理上發揮的作用。預計未來十年至2039年，患有至少一種常見慢性疾病的醫管局病人人數將達到300萬。透過資助對目標慢性疾病進行篩查和管理，我們目標在社區層面及早識別患者並為他們提供適當的介入，以延遲併發症及紓緩第二層和第三層醫療服務的壓力。根據第156段的慢性疾病管理服務模式成本效益研究，我們認為，所提供的融資方法和誘因符合我們預期的醫療目標和醫療系統改革[20,21]。 

本地研究顯示以基層醫療管理慢性疾病在減輕醫療負擔方面有相當的益處和效益。根據一項「慢性疾病篩查券及疾病管理計劃」本地研究，透過提供資助篩查和管理，讓45至54歲糖尿病和糖尿病前期病人在私營服務接受糖尿病管理服務，醫療體系可在30年內節省約28%或125億元的直接醫療費用，並預防47 138人的死亡[22]。根據結果，若為所有年齡組別的高血壓和糖尿病病人提供資助篩查和管理，預計所節省的經濟成本將帶來更大的醫療儲蓄和減少死亡。另一項本地成本效益研究顯示，跨專業糖尿病和高血壓介入計劃每年節省每位病人成本高達11,200元（或原來成本的38%（即29,451元））和6,000元（或原來成本的33%（18,312元）），分別相等於醫管局2019/20年度病人服務總開支的5%和10% [20, 21]。成本降低是由於在疾病早期階段採取更有效的預防介入措施和更及時的整體治療。經濟分析還顯示，雖然「健康風險評估及跟進護理計劃」的護理初期投資高於常規護理，但初期成本會被未來醫療服務使用率的降低以及隨後併發症相關的住院成本的降低所抵消。 

有關建議的最終預算會受眾多變數影響，例如，現有醫管局病人轉至私營服務提供者接受護理服務的人數、識別和篩查高風險人士的效率、受市場競爭影響的市場成本，以及因政府資助而帶來的需求。特別是，參與「慢性疾病共同治理計劃」病人的共同承擔水平及政府相應的資助金額，將直接影響個人支付的意願。合適的共同承擔水平將會是影響「慢性疾病共同治理計劃」的一個重要的影響因素。根據本地智庫一項有關「慢性疾病篩查券及疾病管理計劃」的本地研究顯示，56.2%的受訪者願意為每次慢性疾病管理的診症服務共同承擔51至200元的費用[22]。就此而言，由於現時私營基層醫療界別的價格透明度較低，我們需要進行徹底的研究，並仔細地設計方案，以達至預期的目標及醫療系統的轉變。 

上述安排將由策略採購統籌處在詳細設計相關計劃後再作進一步研究和分析（同見建議4.3），但不論該計劃最終設計如何，必須強調的是，該計劃的融資模式應以共同承擔的制度為基礎，鼓勵公眾承擔部分服務成本，管理自身的健康。市民在計劃下需要共同承擔費用，而根據建議2.3，普通科門診將專注於為貧困長者和低收入家庭提供服務。我們相信，透過針對性地理順服務，這樣的安排將能夠細分市場，提高醫療健康服務的效率。  

政府自2009年起實施長者醫療券計劃。現時，該計劃每年向65歲或以上的合資格香港長者提供2,000元（累計限額8,000元）的醫療券。該計劃採納「錢跟病人走」的概念，允許合資格的長者選擇最適合其健康需要的私營基層醫療健康服務。該計劃旨在提高長者的基層醫療健康水平，為他們提供更多的服務選擇，配合現有的公營醫療健康服務，讓長者更容易從他們所選擇的服務機構獲得醫療健康服務。該項計劃於2022/23年度的開支預算為43.8億元。 

長者醫療券計劃每年使用約18%現有公營基層醫療健康資源（不包括2019冠狀病毒病相關開支）。根據2019年初對長者醫療券計劃的全面檢討，長者醫療券計劃的使用嚴重偏向急性服務，而非疾病預防或慢性疾病管理。經過檢討後，政府逐步推出多項措施，以加強該計劃的運作，包括准許在地區康健中心使用醫療券；加強教育長者正確使用醫療券以及提前規劃；加強對醫療券申索的檢查、審計和監察；盡量減少過度集中使用醫療券的情況等。 

長者醫療券計劃將繼續支持政府促進基層醫療的政策目標，包括支持長者的醫療需要、協助提高他們對預防疾病及自我管理健康的意識，以及支援地區康健中心的發展。在此基礎上，我們將努力確保分配予該計劃的資源獲得最大效用。除對公共財政的影響外，我們將確保該計劃能夠有效實現促進基層醫療健康的目標。為實現本藍圖中所設定的基層醫療健康目標，並為實踐建議4.1所需的部分資源提供資金，我們建議優化長者醫療券計劃以將資源更好地投放於基層醫療服務，重點加強慢性疾病管理和加強不同層級的預防。

正如《2022年施政報告》所述，我們將推出為期三年的先導計劃，鼓勵長者更有效地使用基層醫療服務，並將每年的醫療券金額由現時的2,000元增至2,500元。使用者在指定基層醫療健康服務使用1,000元醫療券後，額外的500元醫療券將撥入其賬戶。額外的醫療券金額亦須用於指定的服務。長遠而言，我們希望醫療券使用者註冊一名基層醫療醫生為家庭醫生(表列在《基層醫療名冊》上)，以便將在相關醫生下使用的醫療券視為指定用途。優化措施的目的是鼓勵長者善用醫療券，選擇基層醫療健康服務預防疾病及管理健康。 

除上述內容外，我們會繼續檢討該計劃的運作，在需要時進行適當調整並採取合適的措施，讓長者可以為個人健康適當地使用醫療券，選擇合適的基層醫療服務以預防疾病及管理健康。

一個經審慎設計和平衡的融資系統，涵蓋政府政策、安全網、醫療券、使用者共同承擔、自費服務、保險等範疇，可以為改善醫療系統及滿足人口的醫療需要發揮重大作用。策略性採購可協助達致以上目標。

政府計劃透過策略性採購，銜接分散的公私營醫療界別以支援本港現有的雙軌醫療系統，令公私營協作計劃以更有策略及更全面的方式進行採購及管理工作。這有助解決公營醫療界別及私營醫療界別之間的服務重疊及服務缺口問題，提升服務的效率及減少服務錯配，並最終為病人提供協調的綜合健康服務，改善他們的健康福祉。

透過引入策略性採購模式採購醫療服務項目後，我們預期公私營界別之間將會因而產生一系列不同定價及資助水平的醫療服務產品，藉此為病人提供更多選擇，相關選擇的涵蓋範圍更廣，醫療服務的連貫性更好，以滿足病人的個人需要、偏好及負擔能力。這些計劃或服務需經過認可及認證以確保其可靠性。在更高層次上，策略採購可使服務的供應與需求，以及公營及私營醫療界別之間取得更佳的平衡，長遠為本港醫療系統的可持續性作出貢獻。

根據我們在建議3.1中提議，擬設立的基層醫療署應定位為負責監督基層醫療健康服務的提供，包括透過策略性的採購規劃服務和分配資源。隨着基層醫療署的設立，該署應研究最有效地提供基層醫療健康服務的方式，而這並不一定意味着直接提供服務。策略採購統籌處將代表基層醫療署監督基層醫療服務策略性採購計劃的發展和執行，從而更有效將資源引導至優質、協調及連貫的基層醫療服務，以減少公私營界別在基層醫療中的服務重疊、差距、效率欠佳及錯配。我們建議採用採購者與服務提供者分離的模式提供服務，在服務提供者之間引入競爭，增加組織靈活性，加強服務提供者對病人需要的回應能力，從而改善服務。我們亦需制定全面的長遠願景，以更具成本效益的方式善用公共資源滿足醫療健康需要，並減輕公營醫療系統的服務負擔。

在衞生署和基層醫療署之間的新角色劃分下，衞生署部分直接提供的基層醫療健康服務將分階段逐步納入基層醫療署。基層醫療署和新成立的策略採購統籌處將建議在此範疇提供服務的最佳模式，以期能夠更具成本效益地提供醫療健康服務，同時最大程度地提升人口健康。因此，現有的基層醫療健康資源應有空間作更有效的分配。

除了財政資源，發展基層醫療健康的另一個重要角度是土地資源的提供。在全港各區發展地區康健中心的過程中，遇到的主要障礙之一是在區內物色合適的處所提供服務。現時，衞生署和醫管局各自分別管理土地資料和預測與公營基層醫療健康設施有關的土地需求。這種做法可能會導致醫療衞生設施缺乏整體規劃和全面協調，最終導致零散（甚至欠缺計劃）地開發和使用相關處所，長遠而言，對醫療衞生設施的長遠發展、整合以及持續翻新構成障礙。 

除公營醫療設施外，我們認為土地資源亦是在社區中發展基層醫療健康的重要動力，特別是在私營或非政府機構基層醫療健康服務設施的規劃方面。第二層及第三層醫療設施一般涉及較大規模的發展，而且數量相對較少，地利位置是否方便當地居民未必為其主要考慮因素。與第二層及第三層醫療設施相比，私營或非政府機構的基層醫療健康服務主要位於商業處所或非政府機構擁有或租用的處所。缺乏足夠及可負擔的營運處所可能是限制更多便捷的基層醫療健康服務發展的因素之一。我們建議加強協調發展和重建社區的政府大樓及醫療設施處所，並研究為個別私營醫療服務提供者或非政府機構提供基層醫療服務場地的可行性，以推動他們融入以地區為本的社區醫療健康系統，並在同一地點設立若干設施，以提供無縫、協調及連貫的基層醫療服務。 

同時，為更有效地規劃和發展醫療衞生服務設施，我們建議在基層醫療署之下，明確界定醫療衞生相關土地資源管理的以下任務和角色： 

1. 重建：重建基層醫療設施過時或狀況殘破的舊政府建築，盡量發揮發展潛力。
2. 整合：將基層醫療服務設施整合及同置於便利的地點，包括非政府機構營運的設施。
3. 指定用途：為基層醫療健康設施提供空間，包括在相關或即將制定的新政策下的私營及非政府機構服務，以支援基層醫療健康的發展。 
4. 協同效應：考慮可透過同置的協同效應而受惠的醫療衞生設施的性質。 
5. 銜接：與即將開展或可能開展的服務重組計劃以及其他發展或重建計劃銜接。