良好的医疗管治架构是建立理想和均衡的医疗系统的基石，有助达致预期的健康成效。世界衞生组织指出，建立医疗系统必要的领导及管治能力，对确立策略政策框架、有效的综合监察、建立合作关系、规管、设计系统以及问责制度，至关重要[18]。 

医务卫生局是监督整体医疗系统的政府政策局，负责管理本港的医疗系统、监察公共卫生及确保所有市民获得医疗服务。医务卫生局透过年度财政预算及资源分配工作，担当专责统筹整体公共衞生服务的角色。政府一直透过不同渠道监察医管局及卫生署的运作及资源使用情况。 

卫生署在前医务卫生署改组后于1989年成立，是政府的卫生事务顾问，负责公共卫生职能，包括促进健康、预防疾病，以及规管药物和医疗设施。面对疾病趋势的改变、新出现和重新活跃的传染病、人口老化、资讯科技和医学科技日新月异等挑战，卫生署一直持续检讨架构，与时并进并迎接挑战，以切合市民不断改变的健康需要。 

随着社区公共衞生意识的提升，对卫生署服务的需求亦日见殷切。这些服务包括疫苗接种计划、健康推广、非传染病防控策略及行动计划、推行与公共衞生相关的资助计划（如长者医疗券计划及大肠癌筛查计划）（有关卫生署的服务，另见第2章）。

基层医疗方面，专责的基层医疗统筹处于2010年成立，以支援和协调本港基层医疗发展，特别是协调公私营医疗服务提供者及其他持份者，配合全民卫生政策及策略的推行，加强基层医疗。基层医疗统筹处的职责包括制定和更新基层医疗服务参考概览、管理和推广使用《基层医疗指南》，以及推广家庭医生的概念及/或家庭医学。为集中人才和让资源发挥更大成效并让前食物及衞生局可更有效推动本港基层医疗系统的持续发展，自2019年10月起，基层医疗统筹处与前食物及衞生局的基层医疗健康办事处合并（有关基层医疗健康办事处职能，见下文第93段）。

卫生署现时是超过20条卫生相关法例的唯一/主导执行机构，负责规管有关医疗产品、医疗机构及有害物质等事宜，以保障公共衞生与市民安全。随着政府推出新法规加强保障公共卫生及近年医疗科技不断进步（例如引入各种先进疗法、发展基因组医学），加上医疗服务渐趋复杂及市民期望日高，卫生署一直确保各规管单位及制度能协力推行相关衞生政策，提升相关能力，并回应医疗科技与国际标准急速发展的情况。卫生署亦负责与国际及海外卫生规管当局建立和维持联系。 

就医生或牙医执业的私营医疗机构处所而言，卫生署正根据私营医疗机构的类型及其风险程度，分阶段落实《私营医疗机构条例》（香港法例第633章）。医院牌照及日间手术牌照的申请已分别于2019年7月及2020年1月开始。诊所的牌照申请及要求发出豁免书的程序将适时公布。私营医疗机构的持牌人必须遵守相关业务守则，包括与该类设施营运相关的管治、人手编制、设备及设施的规管标准。卫生署会透过巡查及监察医疗事件，监管相关医疗机构遵守条例的情况，并会由独立的法定机构处理服务使用者对相关医疗机构提出的投诉等。

医管局是1990年根据《医院管理局条例》（第113章）成立的独立法定机构。相关法例明文规定医管局需要有效率地运用医院资源，以期在可获得的资源范围内尽可能提供最高水平的医院服务。 

医管局透过辖下医院、专科门诊诊所、普通科门诊诊所及社区外展队，为市民提供多项医疗和复康服务。医管局向政府负责，包括向医务衞生局报告其表现和质素目标及服务指标，而医务衞生局资助医管局及其服务。医管局亦负责管理辖下多项基层医疗服务，例如普通科门诊诊所及第2章概述的其他计划。 

正如第2章所述，政府致力加强以地区为本的基层医疗健康服务，在全港十八区逐步设立康健中心，以有效扭转目前以治疗为主的医疗服务和减轻对公营医院的压力。在此背景下，前食物及衞生局于2019年3月1日成立基层医疗健康办事处，在决策局层面监督及督导基层医疗健康服务的发展。基层医疗健康办事处的初步工作重点是发展基层医疗的全新模式，提供切合地区需要及特点的服务，并提高公众对健康生活、预防疾病及自我管理健康的意识。基层医疗健康办事处成立后负责推动基层医疗服务的全面检讨及未来发展。

2010年，政府公布了《香港的基层医疗发展策略文件》（《策略文件》），提出改善基层医疗服务的主要策略和行动计划（另见附录C）。正如《策略文件》指出，设立《基层医疗指南》是香港发展更佳基层医疗服务的主要措施之一。《基层医疗指南》是一个以网络模式建立的电子资料库，包含社区内基层医疗服务提供者的执业资料及专业资格，旨在： 

1. 为公众及基层医疗服务提供者提供一个便于查阅、包含社区内不同专业的基层医疗专业人士执业资料的电子资料库；及
2. 促进不同基层医疗服务提供者之间的协调，以发挥跨专业团队功能，提供更全面的基层医疗服务。

现时《基层医疗指南》下设三个分支指南（西医、牙医及执业中医）。《基层医疗指南》接受此三类注册执业医疗服务提供者的注册。不论其专业及执业重点，注册医疗服务提供者须承诺提供可直接获得、全面、连贯和协调并且以家庭为中心的基层医疗服务。截至2022年8月，共有2 630名西医、228名牙医及1 729名中医师登记加入《基层医疗指南》。

要持续载列于《基层医疗指南》中，参加者必须遵守延续医学进修及发展的特定条件，以鼓励其专业发展并保证其基层医疗服务的质素。除了持续承诺提供基层医疗服务外，参加者亦须在每个延续医学教育（CME，适用于医生）或持续专业发展（CPD，适用于牙医）周期下，更新相关证书。中医师亦须参加相关持续进修以更新其执业证书。表3.2总结了继续载列于基层医疗指南中的条件。

为鼓励登记加入指南及提升服务质素，医生必须先登记加入《基层医疗指南》方可参与政府资助的个别医疗健康计划，例如疫苗资助计划及加入康健中心网络。

制定基层医疗参考概览是《策略文件》当中公布的另一项措施，目的是为本港各界别的不同医护专业人员作出指引和协调，从而在社区提供连贯、全面和以实证为本的医疗服务；提升病人和照顾者的能力；以及使市民更清楚知道预防和妥善治理主要慢性疾病的重要性。 

截至2022年7月底，政府已出版四份参考概览，每份皆包括核心文件及一系列阐述有关预防护理及疾病管理等重要议题的单元。其中，高血压及糖尿病参考概览是地区康健中心第二层及第三层预防服务护理流程的重要组成部分，而长者护理参考概览则为衞生署的长者健康服务及康健中心的防跌计划提供通用参考。此外，儿童护理参考概览内的单元已获母婴健康院的家长教育课程采用。 

人口老化加上2019冠状病毒病疫情为公营医疗系统带来巨大挑战。为保障市民健康及加强相关服务，前食物及衞生局已于2022年7月1日改组为医务衞生局，专责医疗衞生政策。医务衞生局会推进多项重点措施，其中包括落实基层医疗健康发展蓝图。   

然而，由上可见，现时的医疗管治架构未有着重基层医疗服务。我们必须在政策层面制定全面方案，解决基层医疗与第二层/第三层医疗之间在政策制定、融资、人力、管理、成效监察方面的系统性失衡。另外，我们必须在执行层面以协调及整合等方式加强各项基层医疗服务之间的跨界别及跨组织协调，致力推动医疗系统变革。 

同时，正如前文一再重申，我们必须发挥私营医疗界别的潜力，并有必要维持整个基层医疗服务界的标准及品质控制。政府亦可借助多种工具，确保公私营界别提供的基层医疗服务合乎及保证相关质素标准，从而确保整个基层医疗系统朝着政府的整体基层医疗政策目标迈进，达致预期的健康成效。 

为顺利推行本蓝图提出的各项建议，我们需要在管理架构中推行系统性变革，实现以愿景及使命为主导的决策过程，包括服务评估、资源分配和统筹、掌握市场状况及确保问责。我们的目标是展现政策决心，推动各公私营基层医疗服务供应者在社区层面的跨界别及跨组织协调；以及提升不同界别基层医疗服务质素的标准化和保证，以确保整个基层医疗系统达致预期的健康成效。 

因应上述目标，我们提出以下建议： 

我们认为亟需建立以基层医疗作为医疗系统优先的全面管治架构，从而实现以愿景和使命为主导的决策过程。同时一个全面的管治单位应负责管理及统筹不同机构的工作及职能，以确保整个医疗系统在提供服务时达致其指标、目标及职责。 

为此，政府建议逐步将现时医务衞生局辖下的基层医疗健康办事处改组成一个全面的基层医疗健康管理单位─基层医疗署，以确保有效及高效地运用资源，并透过有效的跨机构及跨界别合作，促进所有获政府资助的医疗健康服务无缝衔接，加强监察各基层医疗健康服务表现，以展现政府在发展可持续的基层医疗健康系统的承诺和支持。

我们建议应正确定位基层医疗署，以监督— 

1. 基层医疗健康服务的提供，包括透过由新设立的策略采购统筹处的协助，以策略采购方式规划服务和分配资源； 
2. 制定公营和私营服务提供者的标准和协定护理流程、保证和监察私营基层医疗健康服务的质素；以及 
3. 基层医疗专业人员的培训。

如第2章所述，随着服务逐步整合，基层医疗署亦需负责检讨不同主要服务提供者在基层医疗中的角色，并加强跨界别和跨组织的协调。在制定标准方面，向第二层医疗服务求医的病人应先在基层医疗层面接受协定护理流程的评估，以减少公营第二层医疗服务的重复使用或滥用情况（见建议3.2和3.3）。

在初步阶段，基层医疗署将透过由衞生署和医管局调派人手和架构，并以行政方式成立一个负责制定服务标准和保证质素的机关，并在策略采购统筹处的协助下，向私营界别采购基层医疗健康服务。我们预期需要制定新的法例，赋予基层医疗署法定权力，在合约条款外落实私营基层医疗健康服务提供者的标准（即建议3.2和3.3所述）。基层医疗署将成为促进跨界别合作的推动力量。 

随着基层医疗署的成立及服务整合（如第2章所述），政府建议同时调整衞生署和医管局的焦点和角色。

当基层医疗署成立后，衞生署将维持其公共衞生职能，并继续担任政府的公共衞生顾问，规划全港整体公共衞生策略，执行规管和执法职能（包括规管药品、医疗机构监管、烟草和酒精管控）。同时，衞生署亦会加强在制定和落实公共衞生策略的核心职能，以及监察和促进衞生科技发展和药物研发，从而提升应对未来社会和公共衞生发展的能力。 

在新的角色划分下，一些直属衞生署的基层医疗服务将根据各自的服务模式、规模以及与社区其他提供者的服务重叠程度，逐步整合至基层医疗署。随着地区康健中心的服务模式和规模不断发展和巩固，亦鉴于与衞生署的服务存在相当程度的重叠，我们建议某些基层医疗健康服务逐步与衞生署的服务整合，如长者健康服务、妇女健康服务、健康推广，以及其他基层医疗健康服务计划，如癌症筛查（同见第2章）。而其他公私营协作计划，如现时衞生署辖下不同获资助的疫苗计划及筛查计划亦应考虑按照策略采购统筹处的研究，纳入基层医疗署并以协作模式与私营医疗界别推行有关计划。新成立的策略采购统筹处将就这些服务范畴，在现行的服务提供模式以外，建议其他模式，让提供医疗健康服务时更具成本效益，并较现时模式更大程度地促进市民健康（同见第4章）。

基层医疗署成立后的衞生署改组，亦有助加强衞生署紧贴最新发展和及时应变的能力，捍衞香港的公共衞生。改组之后的衞生署将专责处理公共衞生规管事宜，可更有系统地规管医疗服务及产品的安全，从而提升本港的医疗行业水平，保障市民的健康。这亦有助进一步协调相关工作，提升规管效率，以配合公众期望及服务运作需要。

另一方面，医管局现时也在社区提供一系列基层医疗健康服务。随着基层医疗署的成立，预期医管局将根据《医院管理局条例》，更专注向巿民提供公立医院及相关的医疗和康复服务，而其基层医疗健康服务（如普通科门诊）应按照基层医疗署的政策方向，专注为市民提供基本安全网，尤其是缺乏经济能力的市民，如建议 2.3所述。各基层医疗服务的预算亦应与医管局的整体预算分别计算，并由基层医疗署作整体规划。 

基层医疗署成立之后，将承担资源分配角色。为此我们有必要探讨如何透过策略性采购，在现有模式以外提供最有效的基层医疗服务。策略性采购旨在透过一个主动的、实证为本的过程，让医疗健康系统的得益最大化，该过程界定了谁是服务提供者、采购什么服务、应该如何支付这些服务、理想的付费水平，以及支付和奖励机制。

为使巿民更易获取优质的医疗服务及改善公私营医疗服务失衡的问题，政府建议借助医管局及衞生署现有人手及资源，成立策略采购统筹处，在医务衞生局政策指导下，统一审视所有以策略采购方式提供的项目的发展和落实。在基层医疗署和医管局的监督下，资源将更有效地引导到优质、协调及连贯的基层医疗服务，着重以家庭为中心、以人为本和专注于预防的服务，减少公营和私营服务在基层医疗健康中的服务重叠、欠缺效率和错配，最终为个人和家庭带来优化的协调和综合护理，最大程度地提高他们的健康得益和成效。就基层医疗而言，基层医疗署将负责确定采购内容，而策略采购统筹处则负责有策略地评估采购模式、采购对象、奖励机制及最佳支付水平，以确保整体成本效益。有关策略采购及策略采购统筹处的详情将于第4章讨论。

医务卫生局辖下不同机构之间的管治架构及职能关系如图3.1所示。

正如第1章所述，透过更好的统筹、资源分配及政策指引，私营基层医疗界别的潜力可以更有效地发挥其功能。私营医疗资源若运用得当，应能减轻公营医疗机构的压力，从而支撑可持续发展的医疗体系。 

2019冠状病毒病疫情期间，政府借助私营医疗资源推出多项抗疫措施，包括对疑似病例作定点监测，在全港推行疫苗接种计划，营运社区隔离设施及向社区患者提供2019冠状病毒病药物等，私营界别以营运服务中心或在其私营诊所提供服务等方式积极响应。在私营界别支援下，政府得以在全港范围迅速推行有关措施，及时应对史无前例的医疗危机。由此可见，政府在医疗衞生不同范畴均可借助私营资源提升效率，相关措施具重要意义。 

许多发达国家的经验反映临床管理模式和协定护理流程的订立和共用，有助不同医疗服务供应者之间的护理协调，加强医疗服务的连贯性，促进实证为本，并改善病人护理。为持续促进基层医疗在社区层面的发展，并在基层医疗系统中为不同基层医疗健康服务制定政策和标准，我们建议改善现时的《基层医疗指南》和参考概览，使它们成为统一护理及质素保证工具。

我们建议将《基层医疗指南》重新定位为《基层医疗名册》。《基层医疗名册》可作为所有基层医疗专业人员的中央名册，在统一制度下更好地监察、协调和保证质素。要将《基层医疗指南》转型为《基层医疗名册》，需要处理以下事宜： 

a. 加强准入登记及持续载列的条件

《基层医疗指南》现时是自愿登记，除了需要持有注册执照及延续医学教育证书外，并无其他加入条件。此外，除了自我声明外，并无明确界定医疗人员在基层医疗方面的相关执业重点。

为了让《基层医疗名册》成为中央名册，更好地监察、协调及保证质素，政府将检讨《基层医疗名册》的准入及持续载列的条件。我们建议将指定基层医疗培训作为其中一项主要的准入或持续载列条件。 

b. 为药剂师及专职医疗人员制定的分支名册

为推动协调跨专业团队提供全面的基层医疗服务，政府将继续为药剂师及和其他专职医疗人员制定分支名册。有关分支名册将着重加强跨专业合作以及药剂师和专职医疗人员的服务品质保证，以支援政府各项基层医疗服务计划。有关分支名册将在基层医疗服务提供者之间共享，并提供给患者在服务转介时进行选择。 

鉴于物理治疗师、职业治疗师和药剂师广泛参与各类疾病的基层医疗服务，特别是慢性疾病及长期护理，我们建议首先为物理治疗师、职业治疗师和药剂师制定分支名册。至于其他医疗健康专业人士（例如视光师、护士、言语治疗师、营养师以及其他尚未有法定注册制度的专业人士）的分支名册，则建议稍后制定。 

c. 采用协定护理流程及电子健康纪录互通系统（「医健通」）

登记加入《基层医疗名册》的所有人士都必须遵守基层医疗署规定的品质保证要求，包括必须遵守基层医疗署处理特定慢性疾病而颁布的参考概览（见第128至132段）。我们亦将探讨其他质素保证措施，例如临床实践的检讨和评估，以及基层医疗健康服务的表现评估指标。 

此外，为促进医疗服务的连贯性及整合医疗提供过程，《基层医疗名册》内的服务提供者须强制使用医健通记录病人的电子健康记录。(「医健通」详见第6章）

我们建议将基层医疗参考概览确立为基层医疗服务的协定护理流程，尤其是在政府资助的服务上，以提升医护质素并促进跨专业护理。

除了已推出的四个参考概览，涵盖基层医疗层面就高血压、糖尿病和儿童及长者的预防护理（见表3.3），我们将进一步发展和扩展适用于不同的疾病组别的参考概览，并强调病人自强及加强跨专业护理。 

为支持参考概览的未来发展，着重加强病人自强及跨专业护理，基层医疗健康办事处已成立一个参考概览专家小组，由来自不同背景及专业的专家组成，就各类服务下制定、更新、颁布及采用参考概览，向政府提供建议。基层医疗健康办事处会根据专家小组的意见及国际发展情况，考虑制定新的参考概览的优次，并及时更新现有参考概览。我们根据各类疾病普遍情况及关于基层医疗介入成效的国际实证，列出新参考概览可能的议题，如表3.4所示。我们将进一步探讨中医药在参考概览中的参与，以善用中医药在健康管理中的潜在优势，并促进基层医疗健康服务的跨专业合作（包括纯中医药及中西医协作的模式）。

基层医疗署负责监督上述《基层医疗名册》和参考概览的优化。为有效运用上述政策，政府建议强制要求所有基层医疗服务医护专业人员（包括参与各类政府资助计划，例如长者医疗券计划和各种基层医疗公私营协作计划，包括疫苗接种计划、普及筛查计划如大肠癌筛查，以及建议2.2中提到的「慢性疾病共同治理计划」），必须登记加入《基层医疗名册》，并承诺遵照参考概览，以保证基层医疗服务的质素，从而为基层医疗服务提供者确立“黄金标准”，鼓励基层医疗专业人员参与跨专业的基层医疗服务及掌握最佳实务指引。 

透过参与《基层医疗名册》和遵守参考概览所订立的具法律效力的标准，基层医疗专业人员的医疗服务质素和表现将得到持续改善，而基层医疗服务的水平亦得以提高。在「医健通」的广泛使用及地区康健中心跨专业团队的支持下，不同服务和计划下不同医疗健康服务提供者之间的联系、沟通与协调亦得以促进。图3.2所示为透过各种政策工具进行私营基层医疗从业员管理的概念图。

为解决当前医疗系统中医疗流程不明确和多个接触点的问题，普通科门诊和私人基层医疗医生应加强作为医疗系统第一接触点和第二层/第三层医疗把关者的角色。我们需要明确的医疗流程和协定转介流程，以重整服务模式，消除普通科门诊和专科门诊的重叠职能，并为公营第二层医疗系统把关。 

为达成上述目标，我们应建立一个实证为本、协定护理流程主导的双向转介机制，特别是针对目标慢性疾病，同时供公私营服务使用，以确保只有必须接受第二层医疗服务的个案进入第二层医疗系统，而病情稳定的个案应转介回基层医疗健康系统继续护理。  

医管局将根据现时公营医疗系统的转介机制，由目标慢性疾病（即高血压及糖尿病）开始，设计「医健通」支援的基层医疗和第二层/第三层医疗协定转介流程。建立转介机制后，我们建议建立基层医疗服务（包括公私营界别）与专科及医院之间的双向转介机制，着重出院后的有效个案管理及基层医疗服务提供者的把关者角色，使基层医疗医生能及时及适当地转介病情严重的病人至专科及医院接受第二层医疗服务，而病情稳定的病人可以继续由基层医疗医生作持续跟进、监察及疾病管理。其中，参与建议2.2所述的「慢性疾病共同治理计划」的私人基层医疗服务提供者应采用这指引，向公营专科门诊作出转介和接收公营专科门诊的转介。  

透过有效的把关及分流，我们预计经改善的基层医疗系统应能在公营第二层医疗体系中发挥把关者及个案管理者的角色，使大部份情况稳定的病人持续在基层医疗层面接受护理；另外，流程亦有助病人在医疗系统的各层有效地寻求合适服务，应对专科门诊的需求及轮候时间等问题（见图3.3）。

除此之外，香港首间中医医院计划于2025年起分阶段投入服务。中医医院作为带领香港中医药发展的旗舰中医机构，将为公众提供资助的基层医疗和第二层/第三层医疗服务。中医医院与医疗系统相关部门（包括但不限于中医药服务提供者）之间的转介机制将作进一步探讨，亦会探讨促进中医师与其他医护专业人员互动的机制以及中医药在基层医疗健康服务中的应用。