为改善基层医疗健康服务，政府多年来一直投放大量资源。医疗衞生经常性开支逐步增长，直至2022/23年度，预算已高达约1,278亿，占政府经常性总开支的22.7%。尽管如此，2019/20本地医疗衞生总开支帐目显示，近83%的公共医疗衞生开支用于第二层及第三层医疗健康服务，只有17%用于基层医疗健康服务（另见第1章）[7]。

诚如第2章所述，政府一直透过加强衞生署及医院管理局的服务，以及资助非政府机构提供基层医疗健康服务及推出公众教育活动，借此发展基层医疗健康系统。近年，政府遵循以往谘询文件的建议，推出多项公私营协作计划，务求善用私营医疗界别的资源，满足巿民对基层医疗健康服务的需要。为提升公众对预防疾病及自我健康管理的意识，政府发展了地区康健中心，逐步加强以地区为本的基层医疗健康服务，从而增加对慢性疾病患者的支援，缓解专科及医院服务的压力。2019/20年度公共基层医疗健康开支的分布情况（不包括2019冠状病毒病相关开支）见图4.1。

私营医疗界别是基层医疗服务的主要提供者。诚如第1章所述，公共医疗衞生开支及私人医疗衞生开支不断同步增长。以实质计算，1989/90年度至2019/20年度期间，医疗衞生总开支累计增长410%。2019/20年度的医疗衞生总开支为1887.09亿元（占GDP的6.7%），每人平均开支达25,135元，其中基层医疗健康总开支为529.5亿元，仅占经常性医疗衞生开支的29.4%。2019/20年度，私人基层医疗健康开支⁶约占基层医疗健康开支的69.8%（见图4.2）[7]。

⁶政府尚未充分掌握私人基层医疗健康的总开支，其中一个估算私人基层医疗健康开支方法是基于假设将50%的门诊治疗及50%的医疗融资行政开支界定为私营界别的基层医疗健康服务。

诚如第1章所述，本港的公私营医疗失衡问题严重，整个医疗系统面临重要及长期的挑战。私营服务为病人提供的选择较多，而且更具弹性，但价格高昂。私营医疗服务大部分为自费服务⁷，比公营医疗服务昂贵，如果涉及繁复的住院服务，费用则更为高昂，大部分市民因此难以负担。 

⁷如第1章所述，在2019/20年度，65.2% 私人医疗衞生开支及77.1%私人基层医疗开支由病人直接支付。

另一方面，由于高质素的公营医疗服务获政府大量资助，因此需求不断增长，导致公营医疗系统紧张，同时延长了服务等待时间。2021年，87.2%的慢性疾病管理诊症服务是由公营医疗界别提供，而且随着人口老化，对公营医疗服务的依赖亦呈上升趋势。

公营医疗服务的持续性岌岌可危，我们认为有迫切性透过公私营协作为公私营界别之间建立更平衡的关系。为解决目前公营及私营医疗界别的严重失衡问题，公私营协作的共同平台可连系公营及私营医疗界别的专科医生、普通科医生及其他跨专业的医疗人员，在公私营协作下，病人可有得更多的选择在私营医疗界别接受更好的治疗方式，亦可缓解过度依赖公营医疗界别的状况。公私营协作同时亦带来其他附加好处，例如可促进全面及个人化的医疗服务、促进公私营医疗界别之间的良性竞争及合作、为服务效率及成效订立标准，以及推广专业医疗人员之间的专业知识及经验交流等。 

政府多年来推出不同的措施，借以善用私营医疗界别的资源，以促进基层医疗健康的发展。 第2章已讨论部份公私营协作的例子，包括地区康健中心、普通科门诊协作等。此外，衞生署亦实施不同的公私营协作计划，例如长者医疗券计划、疫苗资助计划、大肠癌筛查计划等。(见表4.1）

这些计划有助填补服务缺口及减轻公营界别的压力。对私营界别而言，除了商业考虑，公私营协作计划亦提供与公营界别连系、合作和专业交流的机会。对病人而言，这些计划以同等或更低费用、可负担的共同承担额，提供更多选择、更短轮候时间、更佳服务环境、个人化及便捷的服务，有些情况下，病人更享有家庭医疗概念下的持续医疗护理。这些效益及过去十多年来的稳固基础，确认了公私营协作的进一步发展是正确方向。 

为了将现时医疗系统重心转移至基层医疗，我们需要增加基层医疗开支，作为前期投资，以将医疗资源由第二层/第三层医疗重新分配到基层医疗，从而达致更好的健康成效，并实现可持续的医疗融资和服务提供模式。除了透过增加公共开支以注入新资源外，我们需要探讨重新分配及更有效地善用现有资源。由于私营界别在第二层及第三层医疗提供的服务有限，因此政府透过公私营协作在以治疗为本的第二层及第三层医疗中可节约资源的幅度亦有限。这情况亦限制了政府将资源由以治疗为本的第二层及第三层医疗重新分配至重要的基层医疗。此外，人口老化下透过投放资源在基层医疗以延缓或减少市民对第二层及第三层医疗的需求，从而节省医疗开支或减少开支增长幅度，亦可能在多年后才能实现。 

在考虑善用现有资源时，其中一个方向是重新引导资源及改善现行的基层医疗公私营协作或服务资助计划以产生协同效应，并利用相关公共资源所支持的计划及贯彻共同承担的原则，诱导现时用于基层医疗服务的私人开支（包括个人直接支出、雇主医疗福利或个人医疗保险等）更多用于符合基层医疗理念的服务。我们认为现行在不同时期推出的计划，按个别项目实施，并未有策略性就服务供应及需求进行分析。另外，这些计划分别由衞生署及医院管理局各自规划、实行、监管、管理及资助，因此计划之间的协同效应受到限制。另外，公私营协作计划（尤其是较成功的计划）多为一次性资助计划，难以培养持续的医患关系，亦未能贯彻共同承担的原则。 

为发挥更多公私营协作提供基层医疗服务的潜力，我们需制定策略，全面协调及整合公私营协作计划的采购及行政工作，以实施策略性采购，从而辅助现行的双轨医疗系统，迈向更完善的医疗系统。政府在这方面矢志改善现有融资计划，透过不同形式的资助及公私营协作并贯彻共同承担的原则，为社区提供更方便及可负担的基层医疗服务，并将资源更有效地投放在有质素、协调并以家庭为中心和以预防为重的基层医疗服务，从而减少公营及私营界别与基层医疗服务之间的服务重叠、差距、低效率及错配的情况，最终为个人和家庭带来优化的协调和综合的护理，以尽可能提升他们的健康裨益和成效。

政府致力策略地运用私营医疗界别资源，更广泛地运用市场能力，透过政府资助并以共同承担原则推行公私营协作的基层医疗服务，同时将公营基层医疗服务重新定位主力为弱势社群提供服务。这将鼓励负担能力较高的市民使用政府资助计划下的私营基层医疗服务，亦令公营基层医疗服务可以更集中资源照顾经济条件较差的群组。事实上，公私营协作计划的目标并非将公营服务外判予私营医疗界别，而是要为有经济能力作共同承担的市民提供选择，并促进公私营合作，从而更有效地利用医疗系统的资源，为病人提供更优质的医疗服务及成效。 

整体而言，落实整个蓝图各项建议以把医疗体系转型为专注于预防、以家庭为中心的基层医疗健康体系，可提高整个医疗系统的效率和可持续性，亦可减少对可避免且更昂贵的第二层和第三层医疗需求，并达致整体医疗开支中基层和第二层/第三层医疗之间的较佳平衡，例如两者比例由现时约3:7逐步提升，以达致约3.5:6.5甚至4:6为长远目标，从而缓解公营系统第二层及第三层医疗的压力。 

朝着这方向发展时，我们无可避免地需向基层医疗作前期投资，但有关投资可相对延迟及减少人口老化下个人对第二层和第三层的医疗负担，从而缓减往后第二层和第三层医疗开支的增长率。所需的投资承担会来自政府、社会和市民对个人健康的投入，以及现有已经投放于基层医疗的资源的更好运用，以投放于对提升健康有更好效果并且更符合成本效益的服务。至于投资基层医疗所带来第二层/第三层医疗服务使用率及与并发症相关的住院成本的下降，往往会于较后期才会呈现。 

综合以上情况，我们提出以下建议，以进一步加强公私营合作及更有效地利用私人医疗资源，从而识别及支援慢性疾病患者，借此缓解公营专科及医院服务的压力— 

我们在建议2.2中建议推出「慢性疾病共同治理计划」，透过资助慢性疾病病人，加强私营基层医疗服务提供者在慢性疾病管理上发挥的作用。预计未来十年至2039年，患有至少一种常见慢性疾病的医管局病人人数将达到300万。透过资助对目标慢性疾病进行筛查和管理，我们目标在社区层面及早识别患者并为他们提供适当的介入，以延迟并发症及纾缓第二层和第三层医疗服务的压力。根据第156段的慢性疾病管理服务模式成本效益研究，我们认为，所提供的融资方法和诱因符合我们预期的医疗目标和医疗系统改革[20,21]。 

本地研究显示以基层医疗管理慢性疾病在减轻医疗负担方面有相当的益处和效益。根据一项「慢性疾病筛查券及疾病管理计划」本地研究，透过提供资助筛查和管理，让45至54岁糖尿病和糖尿病前期病人在私营服务接受糖尿病管理服务，医疗体系可在30年内节省约28%或125亿元的直接医疗费用，并预防47 138人的死亡[22]。根据结果，若为所有年龄组别的高血压和糖尿病病人提供资助筛查和管理，预计所节省的经济成本将带来更大的医疗储蓄和减少死亡。另一项本地成本效益研究显示，跨专业糖尿病和高血压介入计划每年节省每位病人成本高达11,200元（或原来成本的38%（即29,451元））和6,000元（或原来成本的33%（18,312元）），分别相等于医管局2019/20年度病人服务总开支的5%和10% [20, 21]。成本降低是由于在疾病早期阶段采取更有效的预防介入措施和更及时的整体治疗。经济分析还显示，虽然「健康风险评估及跟进护理计划」的护理初期投资高于常规护理，但初期成本会被未来医疗服务使用率的降低以及随后并发症相关的住院成本的降低所抵消。 

有关建议的最终预算会受众多变数影响，例如，现有医管局病人转至私营服务提供者接受护理服务的人数、识别和筛查高风险人士的效率、受市场竞争影响的市场成本，以及因政府资助而带来的需求。特别是，参与「慢性疾病共同治理计划」病人的共同承担水平及政府相应的资助金额，将直接影响个人支付的意愿。合适的共同承担水平将会是影响「慢性疾病共同治理计划」的一个重要的影响因素。根据本地智库一项有关「慢性疾病筛查券及疾病管理计划」的本地研究显示，56.2%的受访者愿意为每次慢性疾病管理的诊症服务共同承担51至200元的费用[22]。就此而言，由于现时私营基层医疗界别的价格透明度较低，我们需要进行彻底的研究，并仔细地设计方案，以达至预期的目标及医疗系统的转变。 

上述安排将由策略采购统筹处在详细设计相关计划后再作进一步研究和分析（同见建议4.3），但不论该计划最终设计如何，必须强调的是，该计划的融资模式应以共同承担的制度为基础，鼓励公众承担部分服务成本，管理自身的健康。市民在计划下需要共同承担费用，而根据建议2.3，普通科门诊将专注于为贫困长者和低收入家庭提供服务。我们相信，透过针对性地理顺服务，这样的安排将能够细分市场，提高医疗健康服务的效率。  

政府自2009年起实施长者医疗券计划。现时，该计划每年向65岁或以上的合资格香港长者提供2,000元（累计限额8,000元）的医疗券。该计划采纳「钱跟病人走」的概念，允许合资格的长者选择最适合其健康需要的私营基层医疗健康服务。该计划旨在提高长者的基层医疗健康水平，为他们提供更多的服务选择，配合现有的公营医疗健康服务，让长者更容易从他们所选择的服务机构获得医疗健康服务。该项计划于2022/23年度的开支预算为43.8亿元。 

长者医疗券计划每年使用约18%现有公营基层医疗健康资源（不包括2019冠状病毒病相关开支）。根据2019年初对长者医疗券计划的全面检讨，长者医疗券计划的使用严重偏向急性服务，而非疾病预防或慢性疾病管理。经过检讨后，政府逐步推出多项措施，以加强该计划的运作，包括准许在地区康健中心使用医疗券；加强教育长者正确使用医疗券以及提前规划；加强对医疗券申索的检查、审计和监察；尽量减少过度集中使用医疗券的情况等。 

长者医疗券计划将继续支持政府促进基层医疗的政策目标，包括支持长者的医疗需要、协助提高他们对预防疾病及自我管理健康的意识，以及支援地区康健中心的发展。在此基础上，我们将努力确保分配予该计划的资源获得最大效用。除对公共财政的影响外，我们将确保该计划能够有效实现促进基层医疗健康的目标。为实现本蓝图中所设定的基层医疗健康目标，并为实践建议4.1所需的部分资源提供资金，我们建议优化长者医疗券计划以将资源更好地投放于基层医疗服务，重点加强慢性疾病管理和加强不同层级的预防。

正如《2022年施政报告》所述，我们将推出为期三年的先导计划，鼓励长者更有效地使用基层医疗服务，并将每年的医疗券金额由现时的2,000元增至2,500元。使用者在指定基层医疗健康服务使用1,000元医疗券后，额外的500元医疗券将拨入其账户。额外的医疗券金额亦须用于指定的服务。长远而言，我们希望医疗券使用者注册一名基层医疗医生为家庭医生(表列在《基层医疗名册》上)，以便将在相关医生下使用的医疗券视为指定用途。优化措施的目的是鼓励长者善用医疗券，选择基层医疗健康服务预防疾病及管理健康。 

除上述内容外，我们会继续检讨该计划的运作，在需要时进行适当调整并采取合适的措施，让长者可以为个人健康适当地使用医疗券，选择合适的基层医疗服务以预防疾病及管理健康。

一个经审慎设计和平衡的融资系统，涵盖政府政策、安全网、医疗券、使用者共同承担、自费服务、保险等范畴，可以为改善医疗系统及满足人口的医疗需要发挥重大作用。策略性采购可协助达致以上目标。

政府计划透过策略性采购，衔接分散的公私营医疗界别以支援本港现有的双轨医疗系统，令公私营协作计划以更有策略及更全面的方式进行采购及管理工作。这有助解决公营医疗界别及私营医疗界别之间的服务重叠及服务缺口问题，提升服务的效率及减少服务错配，并最终为病人提供协调的综合健康服务，改善他们的健康福祉。

透过引入策略性采购模式采购医疗服务项目后，我们预期公私营界别之间将会因而产生一系列不同定价及资助水平的医疗服务产品，借此为病人提供更多选择，相关选择的涵盖范围更广，医疗服务的连贯性更好，以满足病人的个人需要、偏好及负担能力。这些计划或服务需经过认可及认证以确保其可靠性。在更高层次上，策略采购可使服务的供应与需求，以及公营及私营医疗界别之间取得更佳的平衡，长远为本港医疗系统的可持续性作出贡献。

根据我们在建议3.1中提议，拟设立的基层医疗署应定位为负责监督基层医疗健康服务的提供，包括透过策略性的采购规划服务和分配资源。随着基层医疗署的设立，该署应研究最有效地提供基层医疗健康服务的方式，而这并不一定意味着直接提供服务。策略采购统筹处将代表基层医疗署监督基层医疗服务策略性采购计划的发展和执行，从而更有效将资源引导至优质、协调及连贯的基层医疗服务，以减少公私营界别在基层医疗中的服务重叠、差距、效率欠佳及错配。我们建议采用采购者与服务提供者分离的模式提供服务，在服务提供者之间引入竞争，增加组织灵活性，加强服务提供者对病人需要的回应能力，从而改善服务。我们亦需制定全面的长远愿景，以更具成本效益的方式善用公共资源满足医疗健康需要，并减轻公营医疗系统的服务负担。

在衞生署和基层医疗署之间的新角色划分下，衞生署部分直接提供的基层医疗健康服务将分阶段逐步纳入基层医疗署。基层医疗署和新成立的策略采购统筹处将建议在此范畴提供服务的最佳模式，以期能够更具成本效益地提供医疗健康服务，同时最大程度地提升人口健康。因此，现有的基层医疗健康资源应有空间作更有效的分配。

除了财政资源，发展基层医疗健康的另一个重要角度是土地资源的提供。在全港各区发展地区康健中心的过程中，遇到的主要障碍之一是在区内物色合适的处所提供服务。现时，衞生署和医管局各自分别管理土地资料和预测与公营基层医疗健康设施有关的土地需求。这种做法可能会导致医疗衞生设施缺乏整体规划和全面协调，最终导致零散（甚至欠缺计划）地开发和使用相关处所，长远而言，对医疗衞生设施的长远发展、整合以及持续翻新构成障碍。 

除公营医疗设施外，我们认为土地资源亦是在社区中发展基层医疗健康的重要动力，特别是在私营或非政府机构基层医疗健康服务设施的规划方面。第二层及第三层医疗设施一般涉及较大规模的发展，而且数量相对较少，地利位置是否方便当地居民未必为其主要考虑因素。与第二层及第三层医疗设施相比，私营或非政府机构的基层医疗健康服务主要位于商业处所或非政府机构拥有或租用的处所。缺乏足够及可负担的营运处所可能是限制更多便捷的基层医疗健康服务发展的因素之一。我们建议加强协调发展和重建社区的政府大楼及医疗设施处所，并研究为个别私营医疗服务提供者或非政府机构提供基层医疗服务场地的可行性，以推动他们融入以地区为本的社区医疗健康系统，并在同一地点设立若干设施，以提供无缝、协调及连贯的基层医疗服务。 

同时，为更有效地规划和发展医疗衞生服务设施，我们建议在基层医疗署之下，明确界定医疗衞生相关土地资源管理的以下任务和角色： 

1. 重建：重建基层医疗设施过时或状况残破的旧政府建筑，尽量发挥发展潜力。
2. 整合：将基层医疗服务设施整合及同置于便利的地点，包括非政府机构营运的设施。
3. 指定用途：为基层医疗健康设施提供空间，包括在相关或即将制定的新政策下的私营及非政府机构服务，以支援基层医疗健康的发展。 
4. 协同效应：考虑可透过同置的协同效应而受惠的医疗衞生设施的性质。 
5. 衔接：与即将开展或可能开展的服务重组计划以及其他发展或重建计划衔接。