基层医疗健康是个人及家庭在持续医疗流程的第一个接触点，为市民在居住及工作的社区提供便捷、全面、持续、协调及以家庭为中心的护理。完善及全面的基层医疗系统能在社区层面管理、维持及提升市民健康，组成医疗服务金字塔的基础及平台，亦为医院及医疗机构第二层和第三层专科医疗服务把关。在运作良好的医疗体系中，基层医疗健康往往是最关键的组成部分。

香港基层医疗健康服务的发展可以追溯到1990年的《人人健康，展望将来：基层健康服务工作小组报告》文件。工作小组检讨了政府在卫生及基层医疗健康服务的角色及目标，并意识到政府界别在所有门诊医疗服务中只占15%。随着社会大众对优质医疗服务的期望日益提升，以及促进基层医疗健康服务的需求不断增加，「为所有市民提供公共援助」的做法已不再适合。政府不应以成为基层医疗健康服务的唯一或主要提供者为目标。政府的角色应在于透过各部门的协调合作，改善公共卫生及预防护理，确保基层医疗健康服务的质素及水平得以提升，并为无法负担私人医疗服务的人提供基层医疗健康服务。报告书肯定基层医疗的重要性，并提出102项发展建议，为日后基层医疗政策发展提供指引。

随后十年间，政府于1990年成立医院管理局，并于1993年及1999⁴⁸年开展公众咨询，致力引起公众对公共医疗服务的结构调整和医疗服务融资的关注。随后，政府于2000年发表《你我齐参与健康伴我行》咨询文件，再次显示基层医疗健康改革的重要性。当中的建议包括加强预防护理、发展中医服务、将卫生署的普通科门诊纳入医院管理局以整合公营医疗界别的基层及第二层医疗服务，以及发展电子健康记录互通基础设施。

2005年，健康与医疗发展咨询委员会检讨医疗系统的服务提供模式，并发表《创设健康未来》讨论文件。当中建议包括推广家庭医生概念、公共医疗的目标服务、向私营医疗界别采购基层医疗健康服务，以及促进医护专业人员之间的合作以达致协调的护理。

2008年，政府根据这些建议，在《掌握健康掌握人生》医疗改革咨询文件中提出全面建议，并发表《医疗改革第一阶段公众咨询报告》。这些建议包括设立家庭医生名册、建立基层医疗健康的基本服务模式、促进公私营协作、资助目标群组获得预防护理，以及向私营医疗界别采购基层医疗健康服务。良好的基层医疗健康原则获得公众及医疗服务持份者的正面反应。若干受访者表示支持成立一个基层医疗健康管理局，以规划、协调及管治基层医疗健康服务。 2008年，政府重新召集基层医疗工作小组及其辖下的三个专责小组，就基层医疗健康发展的策略方向提供建议。

2010年，政府根据基层医疗工作小组及其辖下专责小组提出的策略及建议，发表《家庭医生照顾身心医疗伙伴健康同行 — 香港的基层医疗发展策略文件》。这些建议包括设立基层医疗统筹处、制定参考概览及基层医疗指南，以及试行社区健康中心及网络，透过社区内的跨界别合作，全面及协调的基层医疗健康服务，建立服务模式。

随着2017年施政报告宣布成立基层医疗健康发展督导委员会，该委员会于2017年11月成立，为香港基层医疗健康服务可持续发展制定蓝图。 C.8 政府在2017年及2018年施政报告中宣布，致力加强以地区为本的基层医疗健康服务，透过在18区逐步设立地区康健中心，以有效地改变目前医疗服务以治疗为重点的情况，从而减轻公立医院的压力。在此背景下，基层医疗健康办事处于2019年3月1日成立，并隶属于医务卫生局，在决策局层面监察及督导基层医疗健康服务的发展。基层医疗健康办事处的工作重点是将地区康健中心发展为新的服务模式，并带领基层医疗健康服务的整体检讨及未来发展工作。基层医疗健康办事处成立后，基层医疗统筹处于2019年10月正式并入基层医疗健康办事处，以更有效地利用医疗资源，简化两个办事处的角色及职责。

图C.1简述了香港的基层医疗健康发展。图C.2则阐述自1990年的工作小组报告以来，有关基层医疗健康发展的政策及咨询文件中的建议。

图C.2：

基层医疗健康政策及谘询文件中的建议

建议

政策范畴	《人人健康，展望将来：基层健康服务工作小组报告》（1990年）	《你我齐参与健康伴我行》咨询文件（2000年）	《创设健康未来》讨论文件（2005年）	《掌握健康掌握人生 — 医疗改革咨询文件》及《医疗改革第一阶段公众咨询报告》（2008年）	《家庭医生照顾身心医疗伙伴健康同行 — 香港的基层医疗发展策略文件》（2010年）	2017年及2018年施政报告
管治及质素保证	设立一个具有一定程度财政自主的法定基层医疗健康管理局，由卫生署作为其执行机构，以监督基层医疗健康服务的提供。	卫生署作为协调者或监管者的角色，确保医疗界别的质素。于卫生署设立投诉办事处，协助病人提出投诉。		设立基层医疗工作小组。设立基层医疗健康服务机构，协调所有基层医疗健康服务。制定家庭医生名册。	设立基层医疗统筹处，协调不同部门的基层医疗健康工作。制定参考概览及基层医疗指南。	设立基层医疗健康发展督导委员会制定认可医疗专业注册计划设立私营医疗机构规管办公室；就先进疗法制品规管进行立法。完成及评估认可医疗专业注册先导计划。
发展以预防疾病及促进健康为重点的基层医疗健康服务	加强健康教育及推广的规划、政策、领导、培训及服务。改善预防护理，包括疫苗接种、母婴健康服务、家庭健康、家庭规划、学生健康及其他疾病预防及控制服务。公私营界别的基层医疗健康服务应以健康推广及预防为重点，并配以更好的规划及协调工作。筛查及健康教育计划应针对疾病或高危群组，并进行评估。	加强预防护理：与所有相关部门合作，包括医疗、教育、环境及其他部门。卫生署负责检讨健康教育及推广工作成效。应重整普通科门诊，服务财政困难及长期病患者。卫生署向社区及学生推广口腔健康。卫生署支援中医在香港的发展。于公营医院试行中医服务。	公共医疗服务的目标应为；（1）急症及紧急医疗服务；（2）低收入及弱势社群；（3）需要高成本、先进技术及跨专业团队合作的疾病；以及（4）医护专业人员的培训。	加强公共卫生教育、健康教育推广、预防疾病，以及基层医疗健康服务的发展及标准制定。	加强以预防模式应对主要疾病的负担，尤其是慢性疾病。将重点放在以人为本的医疗服务及改善病人的自理能力。为长者提供牙科先导服务的额外资源。	于食物及卫生局辖下设立专责单位，监督中医药发展。设立专门基金，以促进中医药发展。为特定年龄层的在学女童进行免费子宫颈癌疫苗接种。
服务的协调及合作	加强普通科及专科门诊之间的合作的系统。为长者提供更多综合社区医疗服务。	将卫生署的普通科门诊转移至医院管理局，以整合公营医疗界别的基层及第二层医疗服务。制定跨专业、跨界别、社区为本、医社合作的综合医疗模式。	推广家庭医生的概念，并促进连贯的医疗服务。鼓励私人医生的团队执业，并提升病人的自理能力。公营医疗界别与私家医院协调日间医疗服务的规划及发展。公立医院制定病情稳定病人的转介机制及与家庭医生的共同医疗计划。	发展基层医疗健康的基本服务模式。	发展由跨专业团队提供的全面医疗服务。改善个人的持续医疗服务。改善不同界别医护专业人士的医疗服务协调及合作。	将智友医社同行计划常规化，推广至所有地区的长者社区中心。
地区健康系统的发展	基层医疗健康服务应由地区医疗系统组织及管理。牛头角诊所及仁爱分科诊所应发展为地区康健中心，试行改善服务。	发展以社区为本、病人为中心、知识为基础的综合医疗健康服务。	在区域/地区基础上设立平台，促进医疗及其他专业人士的合作。		于社区健康中心及网络推行先导计划。	在18区逐步设立地区康健中心，并辅以附属中心。
基层医疗健康服务的融资	应采取收费政策，以识别资助服务的目标群组，并确保没有人因财政困难而无法获得适当的服务。向不同服务及目标群组⁴⁹ 提供不同资助水平，并以循序渐进的方式进行费用调整。应进行研究，以制定有关未来医疗融资及服务发展的政策声明。	公帑应向社区为本的服务及基于人口需要分配。透过健康保障账户计划，引入医疗储蓄。对收费结构进行详细研究，了解如何将资助用于最有需要的范畴。	向私营医疗界别采购基层医疗健康服务。进行更详细的评估，为不同需要的病人制定的不同资助水平。	促进公私营协作；向撒玛利亚基金及公私营协作计划注资。资助目标群组接受预防护理。采购私营界别的基层医疗健康服务。探讨「个人医疗费用上限」的概念。以公共医疗服务作为所有市民的安全网，同时在私营医疗服务提供更优质、更广泛的选择。配合「钱跟病人走」的概念，同时确保价格的透明度及成本效益。
人力供应及基层医疗健康培训	透过培训及教育，加强社区护理服务的角色；加强公共卫生护理培训及教育。提供更多培训，改善职业健康。加强医生及护士在普通科门诊及私人诊所的培训，并由诊所助理分担较低技术的工作。加强家庭医学的培训及教育。在两所大学设立独立的家庭医学学系。卫生署设立基层医疗健康培训中心。	促进医生、护士及专职医疗人员的家庭医学服务，并透过医院管理局及普通科门诊提供相关培训机会。	鼓励透过大学及培训机构为社区护士提供更多职业培训及资历。		支援专业发展及质素提升。	增加政府资助的医疗服务培训名额；改善及增加教学设施。
数据互通及健康监测	加强健康数据的收集、分析及应用。为普通科门诊发展电脑医疗资讯系统。将卫生署统计组扩展为卫生资讯部门。卫生署与其他机构合作，进行医疗服务研究。设立医疗服务研究基金。改善卫生署与私家医生之间的流行病学资讯交流。	卫生署定期报告市民健康状况，就社会经济因素及不同环境问题进行健康影响评估。发展电子健康资讯基建，以连系社区服务提供者。医院管理局发展知识管理工具，例如实证为本的临床实务。于政策局中设立研究处。	政府提供卫生资讯以改善预防护理。	在公私营医疗界别发展电子健康记录互通基建。	发展以病人为本的全港性电子健康记录互通系统（「医健通」）。加强基层医疗研究。	设立督导委员会领导香港基因医疗的发展策略。委托大学进行全港精神健康状况调查。

⁴⁸1993年，政府就《促进健康咨询文件》邀请公众对强制式综合投保提出意见。 1999年，相关辩论仍然持续，而《哈佛报告》亦就长期医疗服务的医疗保障计划及储蓄账户提出建议，《香港医护改革：为何要改?为谁而改?》咨询文件亦于同年发表。

⁴⁹（1）预防护理服务，包括疫苗接种、母婴健康服务、家庭计划、学生健康及其他疾病控制服务应为免费；（2）向无力负担的人士（例如接受综援的人士）提供的基层医疗健康服务（包括筛查）应为免费；（3）普通科门诊及妇女健康诊所应为长者及45至64岁高危群组的筛查提供优惠收费；（4）向0至15岁的幼童、18岁以下的全日制学生、65岁或以上的长者和接受伤残津贴人士提供的基层医疗健康服务应为半价；（5）社区康复服务、社康护理服务及家居职业治疗服务应为高资助服务；（6）非目标群组的收费不应超出成本。

政策范畴	《人人健康，展望将来：基层健康服务工作小组报告》（1990年）	《你我齐参与健康伴我行》咨询文件（2000年）	《创设健康未来》讨论文件（2005年）	《掌握健康掌握人生 — 医疗改革咨询文件》及《医疗改革第一阶段公众咨询报告》（2008年）	《家庭医生照顾身心医疗伙伴健康同行 — 香港的基层医疗发展策略文件》（2010年）	2017年及2018年施政报告
管治及质素保证	设立一个具有一定程度财政自主的法定基层医疗健康管理局，由卫生署作为其执行机构，以监督基层医疗健康服务的提供。	卫生署作为协调者或监管者的角色，确保医疗界别的质素。于卫生署设立投诉办事处，协助病人提出投诉。		设立基层医疗工作小组。设立基层医疗健康服务机构，协调所有基层医疗健康服务。制定家庭医生名册。	设立基层医疗统筹处，协调不同部门的基层医疗健康工作。制定参考概览及基层医疗指南。	设立基层医疗健康发展督导委员会制定认可医疗专业注册计划设立私营医疗机构规管办公室；就先进疗法制品规管进行立法。完成及评估认可医疗专业注册先导计划。
发展以预防疾病及促进健康为重点的基层医疗健康服务	加强健康教育及推广的规划、政策、领导、培训及服务。改善预防护理，包括疫苗接种、母婴健康服务、家庭健康、家庭规划、学生健康及其他疾病预防及控制服务。公私营界别的基层医疗健康服务应以健康推广及预防为重点，并配以更好的规划及协调工作。筛查及健康教育计划应针对疾病或高危群组，并进行评估。	加强预防护理：与所有相关部门合作，包括医疗、教育、环境及其他部门。卫生署负责检讨健康教育及推广工作成效。应重整普通科门诊，服务财政困难及长期病患者。卫生署向社区及学生推广口腔健康。卫生署支援中医在香港的发展。于公营医院试行中医服务。	公共医疗服务的目标应为；（1）急症及紧急医疗服务；（2）低收入及弱势社群；（3）需要高成本、先进技术及跨专业团队合作的疾病；以及（4）医护专业人员的培训。	加强公共卫生教育、健康教育推广、预防疾病，以及基层医疗健康服务的发展及标准制定。	加强以预防模式应对主要疾病的负担，尤其是慢性疾病。将重点放在以人为本的医疗服务及改善病人的自理能力。为长者提供牙科先导服务的额外资源。	于食物及卫生局辖下设立专责单位，监督中医药发展。设立专门基金，以促进中医药发展。为特定年龄层的在学女童进行免费子宫颈癌疫苗接种。
服务的协调及合作	加强普通科及专科门诊之间的合作的系统。为长者提供更多综合社区医疗服务。	将卫生署的普通科门诊转移至医院管理局，以整合公营医疗界别的基层及第二层医疗服务。制定跨专业、跨界别、社区为本、医社合作的综合医疗模式。	推广家庭医生的概念，并促进连贯的医疗服务。鼓励私人医生的团队执业，并提升病人的自理能力。公营医疗界别与私家医院协调日间医疗服务的规划及发展。公立医院制定病情稳定病人的转介机制及与家庭医生的共同医疗计划。	发展基层医疗健康的基本服务模式。	发展由跨专业团队提供的全面医疗服务。改善个人的持续医疗服务。改善不同界别医护专业人士的医疗服务协调及合作。	将智友医社同行计划常规化，推广至所有地区的长者社区中心。
地区健康系统的发展	基层医疗健康服务应由地区医疗系统组织及管理。牛头角诊所及仁爱分科诊所应发展为地区康健中心，试行改善服务。	发展以社区为本、病人为中心、知识为基础的综合医疗健康服务。	在区域/地区基础上设立平台，促进医疗及其他专业人士的合作。		于社区健康中心及网络推行先导计划。	在18区逐步设立地区康健中心，并辅以附属中心。
基层医疗健康服务的融资	应采取收费政策，以识别资助服务的目标群组，并确保没有人因财政困难而无法获得适当的服务。向不同服务及目标群组⁴⁹ 提供不同资助水平，并以循序渐进的方式进行费用调整。应进行研究，以制定有关未来医疗融资及服务发展的政策声明。	公帑应向社区为本的服务及基于人口需要分配。透过健康保障账户计划，引入医疗储蓄。对收费结构进行详细研究，了解如何将资助用于最有需要的范畴。	向私营医疗界别采购基层医疗健康服务。进行更详细的评估，为不同需要的病人制定的不同资助水平。	促进公私营协作；向撒玛利亚基金及公私营协作计划注资。资助目标群组接受预防护理。采购私营界别的基层医疗健康服务。探讨「个人医疗费用上限」的概念。以公共医疗服务作为所有市民的安全网，同时在私营医疗服务提供更优质、更广泛的选择。配合「钱跟病人走」的概念，同时确保价格的透明度及成本效益。
人力供应及基层医疗健康培训	透过培训及教育，加强社区护理服务的角色；加强公共卫生护理培训及教育。提供更多培训，改善职业健康。加强医生及护士在普通科门诊及私人诊所的培训，并由诊所助理分担较低技术的工作。加强家庭医学的培训及教育。在两所大学设立独立的家庭医学学系。卫生署设立基层医疗健康培训中心。	促进医生、护士及专职医疗人员的家庭医学服务，并透过医院管理局及普通科门诊提供相关培训机会。	鼓励透过大学及培训机构为社区护士提供更多职业培训及资历。		支援专业发展及质素提升。	增加政府资助的医疗服务培训名额；改善及增加教学设施。
数据互通及健康监测	加强健康数据的收集、分析及应用。为普通科门诊发展电脑医疗资讯系统。将卫生署统计组扩展为卫生资讯部门。卫生署与其他机构合作，进行医疗服务研究。设立医疗服务研究基金。改善卫生署与私家医生之间的流行病学资讯交流。	卫生署定期报告市民健康状况，就社会经济因素及不同环境问题进行健康影响评估。发展电子健康资讯基建，以连系社区服务提供者。医院管理局发展知识管理工具，例如实证为本的临床实务。于政策局中设立研究处。	政府提供卫生资讯以改善预防护理。	在公私营医疗界别发展电子健康记录互通基建。	发展以病人为本的全港性电子健康记录互通系统（「医健通」）。加强基层医疗研究。	设立督导委员会领导香港基因医疗的发展策略。委托大学进行全港精神健康状况调查。

附录 C – 香港基层医疗健康服务的发展

建议